Уч. пособие



Глава 3. Условия становления институтов публичной службы в политической системе Российской Федерации

Позитивные и негативные представления и толкования

сущности государства и общества как базовые условия

функционирования публичной службы

Основной потребностью общества и главным требованием, предъявляемым им к государству, является удовлетворение общего интереса. Вместе с тем, отражение публичных процессов в политике зависит от своевременного и правильного осознания действительных общественных интересов. В идеале внутренние механизмы демократического правового государства должны переносить интересы общества на правовую почву, тем самым превращая их в публичные интересы. Следовательно, публичные интересы можно определить как общественные интересы, признанные государством и урегулированные (обеспеченные) правом.

Таким образом, «содержание общественного (как действительного интереса общества) и интереса публичного (как осознанного и признанного таковым государством) должно совпадать. Однако, в силу инертности, присущей государству, между ними всегда существует разрыв: для осознания изменившихся в силу объективных причин общественных интересов и их отражения в политике необходимо время». Причиной несоответствия действительного и признанного государством интереса общества также могут служить изъяны в формировании и деятельности органов государственной власти, их несбалансированность, приводящие в условиях общества с неразвитыми правовыми традициями и правовой культурой к пренебрежительному отношению к публичным интересам и их защите.

Ликвидация данного разрыва и недопущение тяжких для всего общества последствий являются целью функционирования публичной службы. Вследствие осуществления публичной службой интеракции — соотношения сил и влияния — между обществом и государством перевес окажется на стороне первого. В условиях демократии недопустимо противостояние общества и государства, их сосуществование должно проходить под девизом сотрудничества и взаимной поддержки, но нельзя забывать об имманентно присущей государству склонности к узурпации власти при бесконтрольности его деятельности со стороны общества. Поэтому необходимо наличие сдерживающих позитивно настроенных сил, которые бы осуществляли мониторинг деятельности государства. Этими силами являются негосударственные, но публичные элементы в системе управления.

Позитивизм в философии, политологии, в других общественных науках был явлением не просто нового времени, а зрелого периода становления буржуазной, то есть городской (bourg (фр.) — городок, поселок, borgeois (фр.) — горожанин) цивилизации. Весьма популярное сейчас в России и за рубежом обоснование прав и свобод человека и гражданина через естественное право послужило основой для идеологии буржуазных революций: голландской, британской, французской. Не составила исключения в этом смысле российская демократическая революция конца XX столетия. Однако идеология революционного изменения общества рано или поздно показывает свою ограниченность в решении задач упорядочения, стабилизации обстановки в стране, установления в ней правового порядка. Здесь эстафета переходит к теории позитивного права и государства.

Советская общественная наука под давлением негативной марксистской теории государства, видящей в государстве преходящее зло, отмирающее по мере построения внегосударственного и, стало быть, внеправового порядка общественной жизни, называемого коммунизмом, а в его первой стадии социализмом, определяла позитивную теорию государства через «антигосударственную» идеологию. Идеология формировалась вождями того времени: например, И. Сталин, проповедовал теорию отмирания государства через его укрепление. Политический реализм и прагматизм выступали против идеологии отрицания государства. Понятно, что всякая исподволь проводимая в теорию и практику мысль не может не иметь недоговорок и иносказаний. Это касается позитивной теории государства и публичного управления в высшей степени.

В самом общем плане позитивная теория публичного управления как основа создания эффективной системы публичной службы и ее включения в систему политического управления демократического государства — это теория положительного политического видения и толкования правовых основ государственного строительства. Это не только толкование действующего законодательства как позитивного начала, но и положительный взгляд, исследующий и рассматривающий государство как позитивную ценность и высшее политическое достижение развития гражданского общества в рамках его активности.

Такой позитивный, если не сказать апологетический взгляд на государство, свойствен многим западным авторам, анализирующим политические и правовые системы демократических государств. М.Ориу писал, что материалы были им собраны и проанализированы в действительно позитивном духе, объективным методом. Во введении, названном автором «Очерк позитивной теории государства», он подчеркивал, что представленное исследование государственного режима осуществлено методом наблюдения с помощью «руководящих идей, почерпнутых из традиции. Они создают основные линии позитивной теории государства — теории органической, институтивной и корпоративной…» и что «не всякая политическая организация нации заслуживает названия государства…», но лишь «когда политическая власть господства отделилась от частной собственности, приобрела облик публичной власти, и таким образом создалось отделение публичной жизни от частной жизни вместе с корпоративной организацией».

Из вышеизложенного видно, что позитивная теория государства противоположна марксистской теории государства как отмирающего явления, то есть негативной теории. Можно видеть здесь и противоположность радикально-экстремистскому либерализму с его догмой минимального государства, государства «ночного сторожа» и другими, никогда полностью и надолго не осуществлявшимися идеями этой формы экстремизма, который представляет собой агрессивное проявление наиболее радикальных идей. По мнению В. Мау, «научное сообщество не распознало в свое время в «гайдаризации» экономики определенной антиконституционности, прямого нарушения норм основ конституционного строя России, проявившегося в том, что «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7 Конституции РФ). Зато в последнее время многие ученые обращаются к исследованию этих конституционных положений.

Можно убедиться, что введение в анализ российской истории и действительности категорий позитивной и негативной теорий государства открывает определенное видение реалий. Безнадежно пытаться построить правовое и благоустроенное государство на основе негативной теории. Напротив, можно видеть, что страны, длительное время исповедовавшие позитивную теорию государства, в правовом и экономическом смысле подошли к началу нового тысячелетия в достаточно благополучном состоянии.

Негативная теория государства порождает вполне определенное отношение к государственному аппарату, публичной службе и ее чиновникам. Существует убеждение в изначальной порочности и неэффективности публичной службы, в необходимости ее всемерного усечения и морального терроризирования. Понятна закономерность движения российской научной мысли в XX веке. Она унаследовала негативную теорию государства от разночинцев-народников, затем деклассированных террористов и рабочих-интеллигентов, от марксизма. Идеи отрицания государства окончательно утвердились в ней в период большевистского террора, а в конце XX века в ходе приватизации общенародной собственности. Позже стало ясно, что негативная теория государства ведет российский союз народов и сословий «в никуда».

Выделенное Г.В. Атаманчуком государственно-правовое единение славян как причина этнической консолидации и становления национального самосознания увеличивает значение публичного управления в формировании особого в этом смысле государственно-обусловленного этноса России. «Исторически (и, видимо, не случайно) сложилось так, что консолидация славянских народов в ареале между Балтийским, Черным морями и Волгой с самого начала шла не посредством родоплеменных союзов, а под идеей создания единого государства». Возникает основание говорить о публичном управлении в России как о совершении многонационального политико-правового действия граждан России по осуществлению власти народа в ней. Публичная служба предстанет организованным политико-правовым действием граждан по осуществлению государства как общенациональной, легитимной и властной силы общества. Позитивная теория публичного управления может быть охарактеризована императивами сознательного созидания в обществе любых человеческих установлений, институтов: «… в обществе почти все создается сознанием, волей и действиями человека. Это положение вполне относится и к службе, которая принадлежит к основным социально-правовым институтам, обслуживающим объективные потребности человека, общества и государства». Однако преимущественное хождение у нас имеет негативная теория публичного управления, с императивами ее всемерного сокращения и умаления государственного аппарата, постоянного пропагандирования мифа о многочисленности государственного аппарата когда-то СССР, а теперь Российской Федерации.

Имея менее одного процента населения лиц, занятых на государственной и муниципальной службе, Россия далеко отстает от благоустроенных стран Европы и США в этом отношении, для которых свойственно 3–4% населения использовать в аппарате органов государственной и местной власти.

Традиция сокращения и перетряхивания кадров государственного аппарата у нас продолжается с советского времени и столь же характерна для нынешней эпохи. В основе ее методологического принципа лежит непонимание сути квалификации, нарастающей у человека по мере того, как углубляются его познания и опыт в какой-либо деятельности. Г.В. Атаманчук справедливо характеризует эту систему как антиправовую и разрушительную для квалификации и профессионализма публичных служащих: «Не говоря о том, что подобная система будет время от времени лихорадить аппарат, давить его психологически, здесь возникнут трудности и иного порядка: кому можно предоставить право оценивать и перемещать работников, каковы ж объективные критерии оценки его труда? Не будут ли и при такой системе факты субъективизма?» .

В зарубежных публикациях, а вслед за ними и в отечественных стала обсуждаться теория сервисного государства и обслуживающей роли публичной службы. Как правило, отечественные авторы, предлагая эту идею для внедрения на российской почве, упускают из виду, что в отличие от публичной (государственной и муниципальной) службы России, к публичной службе западных стран относится деятельность всей бюджетной сферы, а также аппарат государственных промышленных и обслуживающих предприятий. При таком определении состава института государственного и муниципального секторов экономики и службы они становятся не каким-то малопроцентным фактором современного общества, а, наоборот, выступают в роли наиболее крупной сферы приложения человеческого труда. В США, например, «по американским данным, сегодня около 40% всех работающих в стране занято в государственном секторе». В таком случае, конечно, естественно говорить о сервисной функции государства и публичной службы. Но это справедливо только в этом смысле при условии высокоразвитого государственного сектора экономики. Когда он столь обширен, можно говорить о сервисной функции государства в экономике. Сервисное государство с 40% населения в государственном, точнее публичном секторе экономики, вследствие столь глубокого проникновения государства и службы в экономику, по сути, ближе к социалистическому хозяйству, нежели буржуазно-приватизированное государство. В России по действующему законодательству к публичной (государственной и муниципальной) службе относятся исключительно производства, совершаемые в органах государственной или муниципальной власти, даже персонал государственных учреждений России не относится к категории публичных служащих. Такая постановка вопроса является весьма ошибочной. Здесь следует согласиться с Г.В. Мальцевым, считающим, что такая служба «служит, вообще говоря, конституции и установленному ею конституционному строю». Он признает, что «идея служения государства и его аппарата народу, обществу великолепна как абстрактная идея и может быть использована для характеристики определенных ценностей». И продолжает: «все дело в том, как понимать это служение государства и служащих человеку». Г.В. Мальцев приводит развернутую аргументацию, основанную на государственно-правовом методе. Он пишет: «Нет ничего более неверного и опасного, чем представлять современное государство учреждением, оказывающим индивидам, за которыми признаны права человека и гражданина, социальные, политические и иные услуги, то есть «учреждением сферы услуг». «Именно такие представления, — подчеркивает Г.В. Мальцев, — порожденные идеалами либерального общества и свободного рынка, сегодня пытаются внедрять в российское общественное сознание. Но если то, что государство способно и должно делать для людей, — это услуги, значит, в условиях рынка лучшие услуги могут получать отдельные люди за отдельную плату. Услуги, как и товары, продаются, поэтому тот, кто видит в государстве учреждение, производящее специфические услуги, готовит оправдание коммерциализации государственного аппарата. Отсюда один шаг до оправдания взятки… И тогда коррупция — это вовсе не коррупция, а система стимулов и вознаграждений, предоставляемых платежеспособными индивидами в обмен на чиновничьи услуги. В таком случае государственная служба полностью перечеркивается как публично-правовая сфера, становится обычным заурядным сектором общества, где господствуют частноправовые отношения, торговля, обмен, деньги и прочие атрибуты свободного рынка».

К этому надо добавить данные относительно ошибочности столь распространенного мнения об эффективности частных организаций сравнительно с государственными и якобы меньшей их бюрократизации. Это показывают данные новейших зарубежных исследований. Понятно, что «эти данные поразили исследователей в том плане, что противоречили принятому мнению о большей бюрократической волоките в государственных учреждениях, чем в частных, и о том, что государственные чиновники не сознают ее как недостаток».

Надо признаться, что поиски форм реализации негативной концепции государства исторически типичны для России, по всей видимости, вследствие антимирской направленности религии и испокон веков властной амбициозности ее представителей.

Конечно, конфликт власти и духа позволял от ступени к ступени возвышать российскую государственность. Можно удивляться до чего систематический характер носило государственное строительство в России, несмотря на все революционные переломы. В монархической России из века в век возрастала ответственность государства за социально-экономическое развитие народа. Эта тенденция усилилась в советский период и, можно сказать, была доведена до предельного состояния, выражающегося в принудительном и насильственном развитии, начиная с обязательного образования и кончая административным насаждением промышленности в прежде сугубо аграрных районах. Любопытно, что как только процесс демократизации начался, он стал проходить в форме отказа от истории развития и его самого, деиндустриализации, освобождения государства от функций социально-экономического развития гражданской нации. В полном смысле слова демократическая Россия откатилась к императивам государственности периода монгольской Руси, которые выявил и сформулировал известный ученый-советолог Ричард Пайпс: «Возможно, самым важным, чему научились русские у монголов, была политическая философия, сводившая функции государства к взиманию дани (или налогов), поддержанию порядка и охране безопасности и начисто лишенная сознания ответственности за общественное благосостояние». Подобного рода восхождения и откаты государственности связаны с тем, что происходил отказ от вполне определенной и известной позитивной теории государства.

Демократия не может быть существенно выше народа, она не может даже держаться на уровне его лучших представителей. Общность элементов разного качества возникает, формируется по тем компонентам, которые присущи всем, даже наименее развитым членам, а потому демократия, как гегелевская действительность нравственной идеи, оказывается ниже уровня не только лучшего, но и среднего человека. Демократия, предоставленная свободе самоустановления самоопределяющимся народом, устанавливается на уровне наиболее массовой и низшей нравственности. Отсюда нынешняя криминализация России. Также важно, что без включения в государственно-правовую систему института развития народа, института согласования в государстве различных социальных общественных институтов, нравственных воль сообществ граждан невозможно обеспечить восхождение народовластия от низших начал формально-юридической демократии к высшим формам нравственной свободы и правовой государственности. Таким институтом может пока что стать именно публичная служба, а не, скажем, партия или иная общественная структура.

Это связано с тем, что, во-первых, публичная служба является единственным институтом службы абсолютной общественно-государственной идее и политической воле. Во-вторых, любой из институтов гражданского общества, как то партия или религиозная организация, неизбежно является частным, сравнительно с государством, институтом, более того, имеющим себе антипода в лице другой партии или другой религиозной конфессии. Что касается любых альтернативных публичной службе институтов, как бы они благозвучно и не назывались, скажем, государственной гражданской службой, они не будут институтами службы закону и праву, если, конечно, публичная служба будет урегулирована законом таким образом, чтобы она не могла исполнять никаких иных служебных функций, кроме службы закону, обществу и государству. Кроме того, если действительно имеется цель возродить гражданское общество как сообщество гражданско-правовой свободы, не следует примешивать к нему административные отношения, составляющие особенность любой службы, как бы по-граждански ее ни называли.

Публичная служба служит гражданам именно тем и благодаря тому, что сама она устроена как политический институт. Если же она не будет урегулирована публично-правовыми отношениями, то она уже будет служить своим интересам и самой себе, и не найдется политико-правовых средств, принудить ее служить обществу и государству.

3.2. Основные проблемы осуществления посреднической функции публичной службы во взаимоотношениях Российского государства и гражданского общества

Как уже отмечалось выше, публичная служба — это широкое понятие, не совпадающее полностью с понятиями «органы исполнительной власти» или «государственные органы». Помимо них к публичной службе могут, в зависимости от особенностей национального законодательства, относиться государственные учреждения: образовательные, здравоохранения, а также предприятия и государственные корпорации. К публичной службе, как правило, относятся службы и предприятия коммунального хозяйства, иные службы, создаваемые органами местного самоуправления. Наконец, публичными службами могут также признаваться учреждения и предприятия, созданные общественными организациями и предназначенные для предоставления услуг населению. Широта понимания публичной службы позволяет этому институту в большинстве развитых демократических стран служить средством реализации общечеловеческих, неэлитных потребностей граждан в образовании, здравоохранении, культуре, коммунальном обслуживании и др. Вместе с тем, публичная служба, при достаточно высоком уровне развития, стабилизирует рынок, экономику, является средством ее регулирования как косвенного, так и в установленных законом случаях административного порядка.

Публичная служба осуществляет регулирование только в отношении подведомственных учреждений и форм исполнения своих функциональных полномочий. К сфере ее деятельности относятся налоговая служба, санэпиднадзор, служба безопасности дорожного движения, железные дороги, больницы, учебные заведения и многие другие в зависимости от национального законодательства. Они взаимодействуют не с гражданами, как лицами общеправового статуса, а лишь с теми, кто вступает с ними в публичные отношения и распространяет на таких лиц управляющее воздействие определенной публичной службы, будь то ученик школы, студент техникума на занятиях или нарушитель общественного порядка на улице, больной в поликлинике, пассажир железной дороги, уличный торговец или владелец супермаркета, наконец, обычный налогоплательщик.

Зарубежная политическая наука во всех этих столь разнородных случаях часто для характеристики действий публичной службы использует термин «обслуживание граждан», говоря о гражданине как о клиенте-получателе услуг, предоставляемых соответствующей публичной службой. Это могут быть услуги по охране и содержанию заключенных в пенитенциарных учреждениях, их конвоированию или лечению. В этом случае есть основания говорить о превращении государства не просто в социальное, а в сервисное.

В установленных законом границах государство представлено в институте публичной службы государственными служащими, которые однако не могут сами для себя устанавливать ни полномочия, ни функции, иначе они превратятся в частные корпорации, делающие бизнес на услугах населению. Саморегуляция административных ведомств, исполняющих различные публичные услуги, допустима только в ограниченных законом пределах: ведомство по делам государственной службы принимает административные акты, обязательные для государственных служащих. Всякая часть государственной службы, обеспечивающая исполнение определенной публичной функции в административном порядке — публичная служба, но не всякая публичная служба есть организационный институт государственной службы, поскольку есть еще муниципальные службы, а также могут быть и общественные службы, сформированные общественными объединениями, если они предоставляют свои услуги всем гражданам без изъятия и дискриминации. Равным образом возникают сомнения об отнесении некоторых административных служб к публичным службам, если они предоставляют свои услуги (по охране или медицинские) не всем гражданам, а лишь лицам определенного государственно-правового статуса. Организационной основой института государственной службы являются государственные должности государственной службы, государственные органы и их подразделения, разделение власти, поскольку они устанавливают общие регуляции и функции государственной службы исполнительной власти, государственной службы судопроизводства, государственной службы законопроизводства, осуществляемые в аппаратах соответствующих органов. Возможна постановка вопроса о государственной правительственной службе и государственной службе главы государства.

Не всякая публичная служба относится к государственной службе. Не всякая публичная служба есть административная служба. К последней категории относятся лишь службы, обладающие правом наложения санкций по обеспечению исполнения их регламентов. Исполнение законов состоит в «обеспечении минимума условий, необходимых для поддержания публичного порядка и функционирования публичных служб».

Что касается общественного контроля публичных служб, то он не сможет стать эффективным, прежде чем исполнение любой публичной службы, будь то регулирование дорожного движения, пользование железнодорожным транспортом, самолетом, коммунальными услугами или услугами органов государственной либо местной власти, не будет обеспечено специальным надзором, способным защитить гражданина от любого процессуального произвола публичной службы.

Выше отмечалось, что общество должно иметь реальную возможность контролировать государство и его управленческий аппарат. Поэтому одной из центральных и, как представляется, исключительно перспективных и плодотворных идей управленческой реформы в России, безусловно, должна быть признана идея контроля гражданского общества за государственным аппаратом и корпусом публичных служащих.

Демократия как система правления и как политический режим без публичной службы невозможна и недостижима. Вместе с тем, требуется контроль общества над самой публичной службой во всех без исключения властных структурах. Только в этом случае публичная служба способна стать двигателем реформ, надежным оплотом взаимодействия государства и общества. В противном случае она рискует превратиться в непреодолимый барьер для преобразований, блокиратор реформ, разрушитель конституционного строя (а чаще — фальсификатор его). Закономерно поэтому, что положения, касающиеся контроля, содержатся, например, в Концепции реформирования системы государственной службы РФ. И это является отражением общих тенденций демократизации общественной жизни, последовательно проводимой политическим руководством России в постсоветский период, свидетельствует о признании определенной степени зрелости гражданского общества, постепенном превращении его в самоуправляемую систему. Только самоуправляемая система гражданского общества способна выработать механизм ограничения и контроля деятельности государства. Однако применительно к становлению публичной службы механизм общественного контроля развит еще крайне слабо.

Какова же природа и возможные формы контроля гражданского общества в сфере публичной (государственной и муниципальной) службы в Российской Федерации? Здесь не будет лишним вспомнить, в чем состоит суть контроля. Если говорить о контроле как таковом, то обобщенно «это всегда система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров». В общественной науке контроль неизменно рассматривается наряду с надзором и обжалованием как один из способов обеспечения режима законности и государственной дисциплины при осуществлении государственно-управленческой деятельности. Любой контроль по сути своей предполагает влияние в той или иной форме на объект контроля со стороны его субъекта, наделенного соответствующими полномочиями. Если говорить о контроле структур гражданского общества в сфере публичной службы, то здесь имеются существенные особенности, обусловленные характером объекта контроля и особенностями субъектов, контроль осуществляющих.

Зарубежный опыт показывает, что публичная служба обеспечивает нормальную деятельность органов публичной власти, которые наделены властными полномочиями. Организация этих органов строится исходя из принципа разделения властей, их невмешательства в компетенцию друг друга. Властные полномочия не могут отчуждаться или передаваться, скажем, путем делегирования, иным субъектам кроме как в рамках самой системы органов публичной власти. Например, согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Передача в любой форме властных полномочий за пределы самой системы органов публичной власти не предусматривается. Следовательно, структурам гражданского общества не могут быть переданы контрольно-властные полномочия. Речь ведется о предоставлении им права контролировать власть в иных формах, которые еще предстоит выработать и, возможно, закрепить в законодательстве. Это и есть специфика субъекта контроля.

Характеризуя контроль гражданского общества за публичной службой, нужно отметить, что это контроль общественный, который кардинально отличается от контроля государственного. Как известно, «механизм общественного контроля отличается сложностью и многоаспектностью, но обычно выделяют его институциональный аспект».

Если говорить об институциональном аспекте общественного контроля то, как верно отмечает С.В. Боботов, он состоит в понимании этого контроля как системы учреждений и агентов, осуществляющих контрольные функции в обществе. Эта система имеет сложную структуру и включает в себя формальные (официальные) и неформальные учреждения. Очевидно, что в рамках становления публичной службы в России акцент должен быть смещен именно на институциональный аспект общественного контроля. Видимо, это объясняется той значимостью, которую в условиях демократии должны, как предполагается, играть в стране структуры гражданского общества. Суть дела состоит в том, что гражданское общество через свои социальные институты оказывает влияние на государство с целью принятия необходимых нормативных актов о совершенствовании политических отношений.

Контроль гражданского общества как общественный контроль не является формальным по сути, но должен быть отчасти формализованным по содержанию, так как он, как правило, осуществляется на основе существующих норм права.

Именно государство должно определить основные формы, в которых мог бы осуществляться контроль гражданского общества в сфере публичной службы, что, впрочем, не должно исключать каких-либо самостоятельных инициатив со стороны структур гражданского общества.

Вместе с тем, учитывая множественность структур гражданского общества, разнообразие отношений, складывающихся внутри них и между ними, с большой долей уверенности можно предположить, что сами формы общественного контроля также окажутся весьма разнообразны, будут время от времени модифицироваться.

В целом, политическая задача Российского государства состоит в том, чтобы выделить и частично формализовать в нормах права, предпочтительно в законе либо, в крайнем случае, в регламентах государственных органов, наиболее перспективные с точки зрения эффекта, достигаемого от их применения, формы взаимодействия государства, его органов и структур гражданского общества, включая формы общественного контроля.

Государству надлежит создать благоприятную политико-правовую среду для контроля гражданского общества в сфере публичной службы. Тем не менее, структуры гражданского общества в силу их природы всегда будут стремиться расширить свои контрольные полномочия, вывести их за рамки, установленные в нормах права. Поэтому предстоит еще выработать неформализованные формы общественного контроля (например, приглашение руководителей государственных органов к участию в публичных дебатах и т.п.). Хотя структуры гражданского общества и не наделены властными полномочиями, но в условиях демократии они имеют реальную возможность оказывать влияние на выработку и принятие управленческих решений в сфере публичной службы.

К сожалению, в современной политической науке наблюдается явная недооценка того позитивного потенциала, который в условиях демократического государства несет в себе формы общественного контроля в сфере публичной службы. Это особенно характерно для постсоветской России, где происходит достаточно интенсивное развитие структур гражданского общества и ощущается рост их влияния на общественные процессы, происходящие в стране. Несмотря на это, в учебниках и учебных пособиях по политологии и праву возможность общественного контроля как одной из форм контроля обычно лишь упоминается, примерно такая же картина имеет место в специальной научной литературе по публичной (государственной, муниципальной и иной) службе. Примеров тому достаточно. Так, А.А. Дёмин, рассматривая способы контроля за законностью деятельности государственных служащих, лишь констатирует то обстоятельство, что «государственная служба не может быть изъята из-под контроля общества на всех этапах ее прохождения». Но при этом, вместо того, чтобы показать возможные формы такого контроля, указанный автор говорит о «применении ряда аппаратных способов воздействия на государственного служащего», о судах административной юстиции, в общем, о чем угодно, но только не о возможных, с учетом существующих реалий, формах общественного контроля, подменяя их теми или иными формами государственного контроля.

Вот почему одним из перспективных теоретических направлений отечественной политической науки с полным основанием может быть признано изучение форм общественного контроля над властью, в частности, форм контроля структур гражданского общества в сфере публичной (государственной и муниципальной) службы.

Общественный контроль над государственным механизмом сам должен представлять определенную систему, функционирование которой обеспечено политико-правовыми гарантиями. В эту систему должен быть включен контроль, осуществляемый отдельными гражданами и их объединениями. Важнейшую роль в ней должны играть политические партии, профсоюзы, трудовые коллективы, «разветвленная система независимых от государственного аппарата средств массовой информации». Наконец, что особенно значимо, «к важнейшим составляющим гражданского общества в специальной литературе также отнесены общественные контролеры». Исходя из этого, можно сформулировать определенную модель системы общественного контроля над государственным механизмом, в частности, систему контроля над формирующимся в России институтом публичной службы.

Модель системы общественного контроля

ОБЩЕСТВЕННЫЕ

КОНТРОЛЕРЫ

КОНТРОЛЬ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМЫЙ

ПОЛИТИЧЕСКИМИ ПАРТИЯМИ, ПРОФСОЮЗАМИ,

ТРУДОВЫМИ КОЛЛЕКТИВАМИ, НЕЗАВИСИМЫМИ

СРЕДСТВАМИ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ

СИСТЕМА ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

КОНТРОЛЬ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМЫЙ

ОТДЕЛЬНЫМИ ГРАЖДАНАМИ

И ИХ ОБЪЕДИНЕНИЯМИ

Думается, контроль гражданского общества за публичной службой может осуществляться его структурами либо непосредственно, либо путем участия их представителей в сфере государственного контроля, который осуществляют уполномоченные на то государственные органы.

Общественный контроль, как правило, сочетается с государственным, дополняя его. Подобное сочетание дает наиболее положительные результаты в борьбе с негативными явлениями в работе аппарата управления. Различие между этими формами заключается главным образом в методах осуществления контрольных функций. Органы государственного контроля выступают от имени государства и наделяются соответствующими государственно-властными полномочиям. Органы общественного контроля «лишены, как правило, полномочий государственно-властного характера». Контроль не следует отождествлять исключительно с выявлением недостатков и нарушений в системе публичной службы, с чем он привычно ассоциируется сейчас в системе государственной службы. Можно говорить о позитивном контроле, цель которого не только выявлять имеющиеся нарушения и недостатки, но и формировать условия, при которых сама возможность появления злоупотреблений минимизируется.

Анализ зарубежного и российского законодательства, специальной литературы и периодики позволяет выделить, по крайней мере, четыре основные формы контроля гражданского общества в сфере публичной службы: во-первых, путем привлечения представителей структур гражданского общества к работе коллегиальных образований, создаваемых в аппарате управления (коллегии, конкурсные, квалификационные, аттестационные и другие комиссии, советы по этике); во-вторых, посредством участия структур гражданского общества в экспертно-консультативной деятельности; в-третьих, через согласование со структурами гражданского общества решений по кадровым вопросам в системе публичной службы; в-четвертых, путем создания общественных организаций контроля.

Если говорить о привлечении представителей структур гражданского общества к деятельности коллегиальных образований, которые уже созданы в государственных органах или которые еще предстоит создать, то надо признать, что данная идея не отличается особой новизной. Как в советский, так и в постсоветский период государственного строительства в России практиковалось и практикуется привлечение общественности в работе государственных органов. Так, еще постановление Правительства РФ от 26 декабря 1995 г. № 1286 предусматривало «включение в состав коллегии федерального органа исполнительной власти, в том числе ведущих ученых и специалистов». Однако в тот период, думается, это было сделано для того, чтобы придать большую научную обоснованность решениям, принимаемым федеральными органами исполнительной власти. Вряд ли тогда всерьез задумывались над сотрудничеством со структурами гражданского общества. Скорее, таким образом пытались обеспечивать соблюдение такого фундаментального принципа управления как сочетание коллегиальности и единоначалия. Но, следует еще раз подчеркнуть, что они изначально не рассматривались и не воспринимались, как некие общественные структуры, призванные контролировать власть. Их задача — способствовать более тщательной проработке существа вопроса, что, в конечном счете, позволяет уполномоченному должностному лицу принять более взвешенное и обоснованное управленческое решение. Конечно, такого рода представители общественных структур не могли играть сколько-нибудь значительную роль и кардинально влиять на принимаемые решения, но качество этих решений они, безусловно, имели возможность улучшать.

Законодательство России с начала 90-х годов XX века предусматривает привлечение к управленческой деятельности различных профессиональных общественных объединений (например, медиков, архитекторов и некоторых других), а также представителей отдельных социальных групп населения, например, инвалидов. Такое привлечение имело целью обеспечить большую объективность и беспристрастность при решении государственными органами вопросов, затрагивающих интересы членов соответствующих общественных объединений и социальных групп. Однако в данном случае привлечение общественности осуществлялось не к внутренней, то есть собственно организации деятельности государственного органа, а к реализации его внешних функций. Внутреннюю работу государственного механизма такое участие структур гражданского общества не затрагивало. Проводимая управленческая реформа позволяет с уверенностью говорить о том, что появляется возможность влияния структур гражданского общества также на саму организацию власти, внутреннюю деятельность аппарата управления. В этом смысле подход, обозначенный в Концепции реформирования системы государственной службы РФ и реализуемый в законопроектах, разрабатываемых в рамках ее реализации, безусловно, должен быть признан новаторским.

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» специально предусмотрена «возможность контроля над государственной гражданской службой со стороны структур гражданского общества». Это предлагается сделать путем вовлечения так называемых «независимых экспертов» в деятельность комиссий, создание которых предполагает Федеральный закон. Это комиссия по соблюдению требований к служебному поведению гражданским служащим и урегулирования конфликта интересов (ч. 5 ст. 19 Федерального закона), конкурсная комиссия (ч. 8 ст. 22 Федерального закона), аттестационная комиссия (ст. 48 Федерального закона). В двух последних случаях ничего принципиально нового не вносится. Как известно, указ Президента РФ от 29 апреля 1996 года № 604 и указ Президента РФ от 9 марта 1996 года № 353, которыми утверждены соответственно Положение о проведении конкурса и Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего, также предусматривали включение независимых экспертов в составы указанных комиссий, чего на практике обычно не происходило, как не было самих конкурсов и при наличии формальных аттестаций. Полностью поддерживая идею включения в состав указанных комиссий независимых экспертов, нельзя не отметить, что есть случаи, когда их присутствие также вполне оправдано, но законодатель включение не предполагает, например, при проведении служебной проверки в отношении гражданского служащего (ст. 58 Федерального закона). Также ничего не говорится о возможном участии представителей структур гражданского общества в конкурсной комиссии, принимающей решения о распределении на конкурсной основе средств, выделяемых на обучение государственных гражданских служащих в рамках государственного заказа (ст. 63 Федерального закона).

Предусматривается, что независимые эксперты приглашаются представителем нанимателя, то есть администрации государственного органа, по согласованию с соответствующим органом по управлению государственной службой. Количество независимых экспертов составляет не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. В публикациях по проблеме реформы государственной службы упоминалось, что первоначально на стадии разработки законопроекта о государственной гражданской службе предполагалось прямо записать норму о включении в состав комиссии «представителей структур гражданского общества», но позднее, на стадии доработки законопроекта данный термин был заменен термином «независимые эксперты». Такой подход следует считать вполне оправданным. Очевидно, что в работе конкурсной или аттестационной комиссии должен участвовать не вообще представитель гражданского общества, а человек профессионально подготовленный, знающий, способный объективно оценить деловые, личностные, профессиональные качества претендента кандидата на публичную службу. Другой вопрос, что предлагать кандидатуры независимых экспертов структуры гражданского общества должны, исходя из квалификационных требований, предъявляемых к экспертам. Хотелось бы еще раз специально подчеркнуть: независимые эксперты должны быть квалифицированными людьми, имеющими определенный жизненный опыт, что позволит им высказывать компетентные суждения. Важно обеспечить их реальное влияние и заинтересованность в работе. Здесь дело обстоит сложнее. Безусловно, нельзя отдавать подбор экспертов в компетенцию самого государственного или муниципального органа. В этом случае велик риск того, что будут подобраны нужные и удобные эксперты, которые будут выполнять сугубо представительские функции. Вряд ли такие эксперты нужны. Отбор экспертов должен проводиться посредством жеребьевки из числа кандидатур, выдвинутых структурами гражданского общества, в том числе, возможно, и непосредственно от населения. Главное, чтобы в состав комиссий могли попасть независимые люди. Членство в комиссии не должно быть бессрочным, следует предусмотреть возможность периодического обновления составов комиссий.

Необходимо отметить, что идея формировать комиссии с участием представителей структур гражданского общества еще в 1998 году предлагалась А.В. Оболонским в качестве одного из практических мероприятий по реформе государственной службы. В частности, речь шла о комиссии по отбору и аттестации кадров. Предлагалось включать в состав комиссии «представителей научных и образовательных учреждений соответствующего профиля с трехлетним циклом их персональной ротации». Правда, в законодательстве указанная идея дальнейшего развития тогда так и не получила. К компетенции комиссий ученый предлагал отнести весьма широкий спектр вопросов, начиная от разработки общих критериев и квалификационных требований к государственным служащим и заканчивая составлением списков кандидатов на должности в аппарате. Как видно, спектр вопросов, решать которые уполномочивалась комиссия, оказывался значительно шире, чем предполагало ее название. Поддерживая концептуально идею комиссий с участием представителей структур гражданского общества, нужно подчеркнуть, что А.В. Оболонский умолчал о том, каков должен быть механизм включения представителей гражданского общества в состав комиссий, видимо посчитав его вторичным и малозначительным. Напротив, такая процедура должна быть детальнейшим образом, до мелочей проработана и нормативно закреплена. Примерная схема привлечения представителей структур гражданского общества была показана выше. Лучше всего это сделать в регламенте государственного или муниципального органа. Возможность привлечения представителей структур гражданского общества не должна носить формальный характер. В конечном счете, задача состоит в том, чтобы не просто добиться включения представителей общественности в состав конкурсных и аттестационных комиссий, но сделать их работу в этих комиссиях реальной и действенной, а не формальной, носящей сугубо представительскоеназначение.

Напротив, нужно, чтобы участие представителей общественности имело если не определяющее значение, то, во всяком случае, существенно влияло бы на характер решений, принимаемых по кадровым вопросам. Это самое сложное. Здесь нужны совместные усилия законодателя и структур гражданского общества.

Наконец, еще одно направление становления публичной службы, куда предлагается привлечь представителей гражданского общества, это обеспечение соблюдения публичными служащими норм этического поведения. Как известно, Концепция реформирования системы государственной службы РФ от 15 августа 2001 года устанавливает «в качестве одного из принципов взаимодействия государственной службы и структур гражданского общества принцип соблюдения государственными служащими этических норм и правил поведения». Для того чтобы обеспечить здесь должный контроль, предполагается «создание специальных органов, которые будут следить за соблюдением норм этического поведения государственных служащих, предотвращать появление конфликта интересов чиновника». По мнению М.Э. Дмитриева, такие органы представляют собой специальные наблюдательные советы, куда предполагается включать представителей структур гражданского общества. Правда, М.Э. Дмитриев ничего не говорит о процедуре формирования указанных наблюдательных советов, притом, что сама идея их создания имеет право на существование. В российском законодательстве данный вопрос также пока не решен. Указ Президента РФ от 12 августа 2002 года № 885, которым утвержден свод этических правил государственного служащего, не предусматривает структур типа специальных наблюдательных советов, предлагаемых М.Э. Дмитриевым.

Привлечение структур гражданского общества к экспертно-консультативной деятельности — это еще одна форма общественного контроля. Одной из основных составляющих становления публичной службы является разработка современного законодательства, в том числе типовых должностных регламентов публичных служащих, на основе которых уже будут приниматься регламенты по конкретным публичным должностям в каждом публичном органе. Предлагается «провести экспертизу этих регламентов с участием представителей гражданского общества». Подобная идея заслуживает поддержки. Вместе с тем возникает ряд не праздных вопросов: кто будут эти представители гражданского общества? Не получится ли так, что это будут специально отобранные и, естественно, близкие к реформаторам «свои» представители гражданского общества? Будет ли их участие в проведении экспертизы оплачиваться? Наконец, будут ли они обладать достаточной квалификацией и знанием деятельности публичного служащего, которую предстоит упорядочить с помощью регламента? Все эти вопросы возникли совсем не случайно. Достаточно вспомнить недавнюю практику формирования групп экспертов из числа ученых и специалистов на начальной стадии современной реформы государственной службы, то есть в 2000–2001 гг. Как известно, в них оказались включены экономисты, историки, социологи, физики, медики, но никак не политологи, юристы и правозащитники. Думается, в подготовке и экспертизе проектов законодательных актов и должностных регламентов должны участвовать компетентные ученые, прежде всего государствоведы, а также специалисты-практики из числа самих служащих. Проекты правовых актов, в том числе их промежуточные редакции, после их разработки должны рассылаться по государственным органам с обязательным опубликованием в официальных средствах массовой информации («Российская газета», «Парламентская газета»), системе Интернет с предложением в установленные сроки направлять замечания и пожелания в межведомственную рабочую группу по обеспечению мероприятий, связанных с формированием института публичной службы в Российской Федерации.

На основании анализа поступивших предложений в проекты правовых актов будут вноситься корректирующие уточнения. Обобщенные результаты такого анализа, то есть что из предложений учтено, а что отклонено с соответствующей аргументацией, также должны быть опубликованы. Таким образом, с минимальными затратами все заинтересованные представители гражданского общества, смогут принять участие в предлагаемой экспертизе, а также выяснятся мнение и предпочтения самих реформаторов, что также немаловажно.

В специальной литературе в качестве самостоятельной формыобщественного контроля над публичной службой также называлась «возможность присутствия граждан на заседаниях органов управления». Думается, с подобным предложением в силу целого ряда причин вряд ли можно согласиться. Прежде всего, присутствовать на заседании, еще не означает в нем участвовать. Участие предполагает, как минимум возможность высказать свое мнение по существу обсуждаемого вопроса, отстаивать свою позицию в развернувшейся дискуссии, задавать при необходимости вопросы должностным лицам, представленным в коллегиальном органе. Ясно, что представителей структур гражданского общества вряд ли прельстила бы роль пассивного наблюдателя за работой органа управления. Кроме того, не следует также забывать специфику деятельности государственных органов. В большинстве из них существует достаточно жесткий пропускной режим, а в кулуарах идет обмен мнениями между участниками заседания коллегии государственного органа, когда нередко обсуждаются конфиденциальные вопросы. Преждевременная огласка такой информации может нанести ущерб общественным интересам. Все это также создает дополнительные организационные трудности для участия представителей структур гражданского общества в заседаниях коллегиальных органов. Поэтому процедура их приглашения на заседания должна четко регламентироваться в законодательстве. Предпочтительно, если это будет сделано в федеральном законе, либо, в крайнем случае, в административном регламенте государственного органа. Следует закрепить нормы, которые обязывали бы при определенных условиях приглашать представителей структур гражданского общества для участия в заседаниях коллегиальных органов, включая Правительство РФ, со всеми вытекающими правами, кроме, разве что, права принимать участие собственно в принятии решения по существу (например, голосовать по тому или иному вопросу). Такого рода случаи также должны устанавливаться в административных регламентах соответствующих коллегиальных органов. Также следовало бы продумать вопрос о четком определении случаев, когда приглашение для участия в заседании государственного или муниципального органа представителей структур гражданского общества по законодательству признается обязательным, и они не просто могут участвовать, но должны приглашаться в обязательном порядке.

Отдельные предложения о привлечении структур гражданского общества к контролю в сфере публичной службы посредством их участия в решении кадровых вопросов были высказаны в процессе обсуждения «путей реформирования российского правительства и системы федеральных органов исполнительной власти в целом». В частности, предлагается ввести такую форму общественного контроля как согласование со структурами гражданского общества назначений на должности в государственном аппарате. Думается, с подобной формой гражданского контроля едва ли можно согласиться. В случае ее реализации произойдет не что иное, как вторжение в компетенцию государственного или муниципального органа. Одно дело привлекать представителей структур гражданского общества для того, чтобы обеспечить объективность и беспристрастность оценки деловых, личностных и профессиональных качеств претендента на должность, что вполне допустимо и оправдано, другое дело вмешиваться в принятие самого управленческого решения, которое имеет четко выраженный государственно-властный характер. Как известно, институты гражданского общества государственно-властными полномочиями не обладают. В первом случае участие общественности обеспечивает наиболее благоприятные условия для того, чтобы окончательное управленческое решение было оптимальным с точки зрения соблюдения общественных интересов.

Отличительной чертой демократических государств является развитость в них гражданского контроля над властью. Нормой является то, что общественность, то есть структуры гражданского общества, всегда может потребовать у руководителей всех уровней, включая первых лиц государства, отчитаться за принятые решения. Более того, нередко существуют независимые общественные структуры, единственной целью деятельности которых является контроль над властью. Показателен в этом отношении пример американской организации «Беспристрастный надзор». По мысли ее основателей организация призвана осуществлять контроль над деятельностью властей. В связи с этим, лозунг организации таков: «Никто не может быть над законом». На службе у нее находятся десятки юристов и следователей, а существует она за счет пожертвований. Данная организация приобрела широкую известность еще при президенте Б.Клинтоне. К концу президентского срока Б.Клинтона в судах США скопилось 80 исков против него и его супруги, поданных общественной организацией. В частности, ею было инициировано расследование в связи с увольнением сотрудников транспортного департамента Белого дома, места которых заняли знакомые президентской четы. Это дело получило название «Трэвэлгейт» и заняло заметное место в череде скандалов, преследовавших Клинтонов. Приведенный пример убедительно показывает, что в западных демократиях структуры гражданского общества представляют реальную силу и на равных ведут диалог с властью, причем не только с административной, но и, что может быть особо важно и значимо, — с властью политической. Вряд ли нечто подобное можно представить в постсоветской России. Однако нужно уже сейчас тщательно изучать опыт организаций, подобных «Беспристрастному надзору» и стараться постепенно распространять его в России. Думается, в этом деле решающее значение имеет позиция российского бизнес-сообщества, которое могло бы создавать организации общественного контроля и оказывать им финансовую поддержку.

Анализ любой из рассмотренных выше форм общественного контроля в сфере публичной службы позволяет сделать однозначный вывод: нужны процедуры привлечения структур гражданского общества, широкой общественности как непосредственно к решению проблем становления публичной службы в Российской Федерации, так и в целом к реализации публичными органами их полномочий. Причем такие процедуры, которые минимизировали бы возможность формальных решений. Порядок привлечения представителей структур гражданского общества должен быть предельно четко прописан, а работа со структурами гражданского общества должна стать одним из важных направлений повседневной деятельности любого органа публичной власти, исходя, разумеется, из его компетенции. Пока этого нет. Ю.А.Тихомиров справедливо отмечает, что «вся так называемая общественная работа органов и должностных лиц строится от случая к случаю, в меру бюрократических пристрастий». И это при том, делает вывод ученый, что «общественное мнение, позиции ученых и специалистов, деловые связи с общественными объединениями должны служить не способом разрядки «социального напряжения», а органичным элементом любой деятельности». Вот почему, при проведении управленческой реформы нужна четко продуманная и последовательно проводимая единая государственная политика, направленная на привлечение к данному мероприятию структур гражданского общества. Эта политика должна иметь под собой прочную политико-правовую основу в виде специального административного законодательства, включающего в себя, в том числе процедуры привлечения структур гражданского общества как к внутренней, так и к внешней деятельности государственного аппарата. Причем, следует так прописать данные процедуры, чтобы структуры гражданского общества имели больше возможностей по собственной инициативе выдвигать своих представителей, а соответствующие государственные или муниципальные органы обязаны были этих представителей принимать, а также давать аргументированный ответ в случае отказа привлечь ту или иную конкретную кандидатуру, предложенную структурами гражданского общества. Также нужно закрепить положение, согласно которому по крупным общественно значимым проблемам в обязательном порядке должны приглашаться представители регионов, будь то специалисты или, скажем, представители региональных общественных объединений. К сожалению, пока практика свидетельствует об обратном.

Предлагаемые административные процедуры не следует отождествлять с процедурами общественными, которые также способствуют совершенствованию деятельности государственного аппарата. Среди них указываются, в том числе отчеты руководителей и иных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления перед гражданами, национальные и локальные обсуждения и голосования (референдумы) по различным вопросам жизнедеятельности страны, общественное мнение, средства массовой информации, обращения граждан как институт взаимосвязи власти и людей. Не отвергая саму идею общественных процедур, концептуально все же стоит отметить, что общественные процедуры нужны, но только для организации внутренней деятельности структур гражданского общества, такой, например, как отбор и выдвижение своего представителя в состав коллегиальных государственных органов или в экспертно-консультативный совет при государственном органе. Вряд ли целесообразно наделение подобных процедур «институциональными свойствами, обязательно существующими и влияющими на государственные органы», как предлагает Г.В.Атаманчук. Для государственных органов обязательный характер носят исключительно нормы права, а не какие-либо иные социальные нормы, в том числе нормы корпоративные, широко используемые в деятельности общественных объединений и хозяйствующих субъектов. В случае реализации такого рода предложения встал бы уже вопрос о вмешательстве в прерогативы публичной власти, что нельзя признать допустимым.

Анализ политико-правовых и организационных проблем взаимодействия между публичной службой и гражданским обществом хотелось завершить словами Президента РФ, который специально подчеркнул: «…все заинтересованы в том, чтобы государство было эффективным, а каждому гражданину России жилось комфортно. Это в значительной степени зависит от качества партнерства, которое складывается между гражданским обществом и государством». Возникновение такого партнерства, в том числе в сфере формирующейся в России публичной службы должно стать одним из главных результатов масштабной управленческой реформы.

3.3. Политическое моделирование и перспективы развития публичной службы в Российской Федерации

Деятельность людей, участвующих в функционировании общественного (публичного) сектора, осуществляется в большинстве развитых демократических стран в рамках особой публичной службы. Как уже отмечалось выше, публичные служащие в этих странах вступают с системой политического публичного управления в особые политико-правовые отношения, то есть включаются в ее деятельность на особых, оговариваемых в специальных правовых документах условиях. Понятие «публичная служба» является общим понятием для определения всех служебных отношений с государственными или муниципальными органами, корпорациями, учреждениями и фондами публичного права. При этом сами служебные отношения в рамках публичной службы могут иметь как публично-правовую, так и частноправовую природу.

Исходя из этого систему служебных отношений и деятельность граждан, призванных непосредственно исполнять полномочия государственных органов и органов местного самоуправления, обеспечивать исполнение или осуществление общенародных интересов, реализацию задач и функций государства, целесообразно рассматривать как публичную (общественную) службу.

В Российской Федерации система публичной службы может быть представлена на федеральном и региональном уровнях в виде государственной гражданской, военной и правоохранительной службы. В органах местного самоуправления публичная служба формируется в виде муниципальной службы. Если рассматривать служебную деятельность в рамках публичного сектора (партий, фондов, ассоциаций, агентств и т.д.), то здесь можно выделять публичную службу в данных организациях и именовать ее как службу в публичном секторе.

Таким образом, общее название лиц, имеющих статус служащих — государственных гражданских, военных, правоохранительных, муниципальных или служащих публичного сектора и занятых реализацией общественно-полезных интересов и оказанием публичных услуг населению — публичные (общественные) служащие.

Публичная (общественная) служба в Российской Федерации должна быть создана в интересах всех граждан Российской Федерации и для непосредственного исполнения полномочий публичных органов и иных организаций в интересах личности, общества и государства. Ее следует рассматривать:

как политический институт. Она представлена гражданами Российской Федерации — публичными служащими, обладающими ценностями, интересами, потребностями и качествами, призванными обеспечивать профессиональное осуществление политических целей и функций государства и публичного управления. Социальная общность публичных служащих выполняет волю народа посредством исполнения и обеспечения реализации полномочий государства, системы государственных органов, органов местного самоуправления и иных публичных организаций;

как правовой институт. Публичные служащие действуют на основе закона и других нормативных правовых актов от имени государственных органов, органов местного самоуправления или иных публичных организаций. Взаимоотношения и организация деятельности государства по отношению к самому публичному служащему осуществляется на основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации;

как организационный институт. Она призвана осуществлять и обеспечивать упорядоченное и эффективное функционирование политической системы Российской Федерации;

как профессиональную деятельность. Общество заинтересовано в качественном публичном управлении, которое обеспечивается высокими требованиями к публичным служащим, эффективной кадровой политикой в государственной, муниципальной и иной негосударственной службе, направленной на воспроизводство и востребованность в публичном управлении профессиональных, нравственных и творческих личностей.

Публичная служба как вид деятельности появилась в системе социальных отношений в качестве необходимого фактора нормальной жизнедеятельности общества. Но возникает вопрос, какой исходный критерий следует принять за основу разделения публичной службы в России? Вероятно, виды организаций, поскольку служба является неотъемлемым, обязательным элементом каждой организации, ее внутренней структуры, в силу чего статус организации определяет и статус службы. Прежде всего, все организации надлежит разделить на организации государственные и иные организации, то есть муниципальные, негосударственные, частные и т.д. В соответствии с этим служба в них и в масштабе российского общества в целом делится на государственную, муниципальную и негосударственную.

В данном исследовании предлагается построение системы публичной службы, основываясь на соотношении публичной службы и элементов политической системы Российской Федерации.

3.3.1. Государственная служба как элемент системы публичной службы Российской Федерации

Концепция публичной службы как института ведения публичных дел, иначе, государственных дел, восходит к римской традиции понимания демократического государства как республики, то есть как государства, являющегося делом всего народа, а не только его руководителя, как это имеет место в монархическом или отчасти авторитарном государстве. Государственная служба по самому своему названию производна от понятия «государство» и от доступной народу государственной идеи, воплощаемой им в определенном типе государственности.

В понятии республики уже заложен, как это следует из латинского перевода соответствующего словосочетания, смысл формы публичного управления. Res publica — общее дело, общественное дело; государство, республика. Буквально говоря, республика, есть дело (Res) общественное (publica). He следует считать, что это некое новотолкование, возникшее из современного перевода с латыни. До нас дошли тексты именно с таким смыслом понятий. Весьма выразительна пословица «Res publica est res populi» (Республика является делом народа). Русская либеральная мысль XIX века в теории государства как публичного дела видела его смысл, вскрывая римские истоки этой концепции. Известный государствовед Б. Н. Чичерин цитировал Цицерона, который в знаменитом трактате «О республике» (25, 39) приводил слова римского полководца Публия Корнелия Сципиона Африкана: «Итак, сказал Африкан, республика есть дело народа».

Древнеримское понятие дела, обозначаемое латинским res, вполне соответствуют российскому юридическому понятию, во-первых, судебного дела, поскольку имеется латинский термин res judicata (решенное дело) и латинскому принципу гражданского права: Res judicata pro veritate habetur (Судебное решение должно приниматься за истину). Кроме того, понятие дела (Res) использовалось латинянами и в более широком смысле, подобно тому, как применяется понятие дела в современном юридическом языке — Res nostra agitur (Дело идет о нас, дело касается нас).

Соответственно этому, исторически первичному пониманию государства мы в современности имеем продолжающее романскую традицию закрепление права народа на участие в управлении делами государства. Данная норма нашла отражение в Конституции Российской Федерации, но прежде этого она получила международное правовое закрепление в Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года, ст. 25: «Каждый гражданин должен иметь, без какой бы то ни было дискриминации, упоминаемой в статье 2, и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; б) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; с) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе».

Разведение регуляции института выборной власти и государственной службы по двум различным частям нормы указывает на различие этих институтов как форм участия граждан в исполнении функций по ведению государственных дел. Ведение государственных дел устанавливается как общая для институтов выборной власти и государственной службы функция, на участие в исполнении которой имеет право каждый гражданин. Данный Пакт связывает государство обязанностью обеспечивать эту возможность участия в ведении государственных дел как равную возможность граждан без ограничений «в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национального и социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства», установленных второй статьей настоящего Пакта.

Таким образом, основываясь на нормах данного Пакта, понятие государственной службы следует определять как институт равнодоступного и непосредственного участия граждан в ведении общественных дел.

Подчеркиваем, что именно часть «а» статьи 25-й Пакта устанавливает право граждан в статусе государственных служащих принимать непосредственное участие в ведении общественных или публичных дел.

Такое толкование может рассматриваться как содержащее неразрешимое ни логически, ни практически противоречие, если не видеть разграничения между самими категориями публичных дел, подразделяющихся на политические и административные. Имеется в виду понимание политики как реализации свободы в области созидания нового права — публичного либо нового частного права. В таком случае административные публичные дела являются делами по реализации установленного законодателем нового государственного или частного права. Будет неправомерным толковать право публичных (государственных) служащих на управление делами государства как некое их профессиональное и первичное право, как субъективное право, иначе — как служебное право. Здесь совершенно иное соотношение. Первичным и субъективным правом ведения публичных дел обладает гражданская нация как единоправный публично-правовой субъект государства, иначе — народ. Избранные лица, равным образом и публичные (государственные) служащие, осуществляя функции по ведению государственных дел, реализуют не свое собственное, субъективное право, а совокупное право всех граждан государства, выступающих в качестве доверителей своего публичного права как естественного права учредителя государства — народа. Это никак не означает доверения этого суверенного права отдельным государственным органам и институтам. В нашем случае таким субъектом публичного права становится государство, представляющее своего учредителя — российский многонациональный народ, его конституционного законодателя, суверена.

Этим самым утверждается положение о связанности воли правительства волей народа, которое имеет свое международное юридическое закрепление в таком основополагающем документе демократии, как Всеобщая декларация прав человека, которую совокупно с рядом других универсальных международных документов можно вполне назвать всемирной конституцией международного демократического права, устанавливающей многообразные обязанности государства в отношении граждан. Статья 21 Декларации гласит: «1. Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. 2. Каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране. 3. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны производиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм обеспечивающих свободу голосования».

Выделенные нами формулировки имеют политико-правовой смысл в русском языке, поскольку согласно ст. 31 вышеприведенной Декларации и ст. 53 настоящего Пакта его английский, испанский, китайский, русский и французский тексты равно аутентичны.

Так, институт участия граждан в ведении публичных дел, установленный вышеприведенным Пактом, в Декларации получил развитие в виде института участия граждан в управлении страной. Институт ведения публичных дел публичными (государственными) служащими стал соединен с институтом политического управления через посредство института участия гражданина в публичных делах государства. Г. В. Атаманчук справедливо ставит институт участия в основу определения и концепции публичной (государственной) службы. Он пишет: «Государственная служба представляет собой практическое и профессиональное участие в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государственной должности, определенной в конкретном государственном органе».

Вместе с тем институт участия граждан в управлении страной есть иной и более конкретный институт, нежели институт участия в осуществлении государственной власти. Институт ведения публичных дел, включая в себя в качестве под институтов разрешение государственных дел, равным образом участие в политическом управлении страной, как и институт правительства, составляет содержание более обширного института исполнительной власти, ведение дел которой обеспечивается публичной (государственной) службой. Строго говоря, данная служба осуществляет ведение публичных дел не только в исполнительной власти, но и в законодательной, и судебной. Однако в этих последних случаях она не совершает функций по разрешению государственных дел. Равным образом, управляя публичными делами во всех разделениях публичной власти, публичная (государственная) служба занимается публичным управлением лишь в системе исполнительной власти, непосредственно взаимодействуя и обеспечивая деятельность правительства, как в политическом, так и в административном аспектах.

Российский конституционный законодатель практически отождествил эти институты. В результате большей общности институт публичного управления поглотил более частный, но и более конкретный. С одной стороны, Конституцией России (ст. 3, ч. 2) устанавливается: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». С другой — ст. 32, ч. 1 гласит: «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей».

Конечно, то, в каких политико-правовых формах конкретный народ осуществляет свое общее или общественное дело республики, право этого народа.

Строго говоря, ст. 1 Конституции России не устанавливает, что «Российская Федерация — Россия» является республикой, в ней говорится иное, что она «есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления».

Таким образом, определяется состав функций государственной службы Российской Федерации перед народом по ведению его государственных, иначе — публичных дел. С другой стороны, обязанности государства связывают институт государственной службы с персональной формой участия граждан в ведении государственных, более широко — публичных или общих дел народа. Конституция Российской Федерация трактует этот институт шире приведенных норм международного права, как институт процессуального порядка реализации функций государства. Это позволяет ставить проблемы государственной службы России именно как публичного права, в его аспектах именно как права и его реализации посредством профессионально-функционального института публичной службы.

Исполнение таких функций и обязанностей государства перед учредившим его народом образует политико-правовую основу квалификации государства как демократического и его службы именно как публичной службы. Государственная служба как публичная есть не только право каждого гражданина на замещение государственных административных должностей, но и право народа как суверена демократического государства на профессиональное ведение его публичных дел как общего дела всего народа.

Вообще публичное управление как право ведение общих дел народа имеет три основных модуса:

право народа на общие дела или публичные дела;

право народа на публичные политико-правовые институты государства, аппарата публичного управления и публичные службы как системы материальных и процессуальных институтов разрешения общих дел;

право народа на участие в ведении (в форме публичной службы) и разрешении (в форме публичной власти) публичных дел как общих дел народа.

Эта предлагаемая автором постановка концепции публичной службы как права публичного управления, конечно, нуждается еще в многообразных исследованиях и содержит в себе явные противоречия, свойственные всякому новому процессу, в отличие от противоречий, неявных и скрытых, свойственных зрелому состоянию развития любого субъекта, будь то человеческая личность или общественный институт.

Публичная (государственная) служба в демократических странах Западной Европы регулируется политико-правовыми нормами в трех разделениях. Во-первых, регулируется как равное право каждого гражданина на замещение публичных должностей. Во-вторых, как право публичных (государственных) служащих на создание профессионального сообщества в форме соответствующих союзов. И, в-третьих, как право политико-правового института контроля союза публичных служащих за назначениями на вакантные должности в органах публичной власти в интересах обеспечения профессионального и статусного характера службы. Наконец, в-четвертых, как право государства на управление публичной службой в целом, реализуемое посредством специального ведомства.

Таким образом, государства романо-германской правовой традиции, которой, как известно, издревле придерживается и Россия, обеспечивают единство и общенациональный характер права публичного управления через публично-правовые императивы.

Исходя из этого, можно определить, что публичная (государственная) служба в Российской Федерации должна иметь многоцелевой функционально-деятельностный характер, обеспечивающий исполнение всего объема полномочий структур публичного аппарата управления. Выполнение данной службой многочисленных и разнообразных задач и функций является основанием ее структурной дифференциации и специализации по видам профессиональной государственно-служебной деятельности. Эта деятельность призвана обеспечивать реализацию государственно-управленческих задач и функций, присущих органам публичной власти. Публичные органы власти по современному российскому законодательству являются единственной организационной формой осуществления публичной (государственной) службы. Дифференциация публичных органов по предмету их ведения, то есть по объему и структуре реализуемых публично-властных полномочий и компетенции по отраслям и сферам публичной деятельности, создает основу для разделения публичной государственной службы на виды.

Вопрос о видах публичной государственной службы Российской Федерации приобретает значение именно по причине многообразия публично-служебной деятельности, что связано с проблемой модернизации и повышения эффективности государственной службы России в процессе ее совершенствования. Понимание этого вопроса необходимо, прежде всего, для уяснения сложившейся структуры современной государственной службы Российской Федерации, а также задач ее оптимизации в целях приведения в соответствие с основополагающими принципами системного единства, рациональной организации, политико-правовой типичности.

Современная государственная служба Российской Федерации как деятельность по исполнению государственных задач и функций существуют в государственных органах различных организационно-правовых форм с различной организационной структурой. При этом они могут видоизменяться в результате преобразований, реорганизации, межсистемных, внутриорганизационных перемещений и т.п. Причем от принадлежности государственного органа к тому или иному виду законодательной, исполнительной или судебной государственно-властной деятельности производно и название той государственной службы, которая в них организуется и функционирует. Собственное же наименование государственного органа, будь то Федеральное собрание, Конституционный или арбитражный суд, равно как и министерство, служба или агентство значения не имеет.

В данный период государственная служба Российской Федерации имеет многоплановую структуру, определяемую:

а) федеративным административно-государственным устройством;

б) функционально-видовыми особенностями деятельности государственных органов.

По условию «а» структура государственной службы включает два равноправных по предметам совместного ведения горизонтально-видовых уровня: федеральную государственную службу, находящуюся в ведении РФ, и государственную службу субъектов РФ (субъектную), находящуюся в их ведении (п. «т» ст. 71, ст. 72, 73, 76-78 Конституции РФ, ч. 3 ст. 2 ФЗ « О системе государственной службы РФ»). Можно было бы назвать также близкий по смыслу деятельности примыкающий к ним уровень муниципальной службы, но действующим законодательством она выведена за рамки государственной службы.

По условию «б» образуется вертикально-видовой уровень структуры государственной службы РФ. Организуемая в государственных органах по сферам и отраслям государственной власти и управления государственная служба подразделена на гражданскую, военную и правоохранительную (См. схему). Многофункциональность и специфическая обособленность деятельности государственных органов предполагает основания, по которым могут быть выделены и различные подвиды государственной службы, которые к настоящему времени сложились или находятся в стадии формирования. Им свойственны особые функции, внутриотраслевое своеобразие и компетенция, реализация которых осуществляется отдельными государственными органами в законодательно установленном порядке.

По принципу разделения власти, то есть в зависимости от вида публичной власти, в органах которой замещают должности публичные государственные служащие, можно различать публичную государственную службу:

представительной (законодательной) власти, называемую парламентской;

исполнительной власти, называемую правительственной, то есть осуществляемую в аппарате правительства и органах исполнительной власти по сферам государственного регулирования (управления);

судебной власти, называемую судебной, то есть осуществляемую в аппаратах судов всех инстанций.

Вне этих органов публичной власти остается публичная государственная служба в органах прокуратуры, так как ее принадлежность к той или иной ветви власти представляется проблематичной. Механическое же включение статей о прокуратуре в главу «Судебная власть» ныне действующей Конституции РФ произошло скорее по юридико-техническим причинам, а потому не имеет концептуально-правового обоснования.

Характерной особенностью в функционировании видов публичной государственной службы России должно стать различия в компетенции и предметах ведения государственных органов, то есть в содержании публично-властных функций, обеспечиваемых государственно-служебной деятельностью.

Общая или общеадминистративная (управленческая) публичная государственная служба — это служба в органах публичной власти общей компетенции, то есть в органах, содержание государственно-служебной деятельности которых не отличается однородной функционально-профессиональной спецификой. К этому подвиду можно отнести:

президентскую государственную службу в Администрации Президента РФ, в том числе в аппаратах Совета Безопасности, представителей Президента РФ; в администрациях глав субъектов РФ;

парламентскую государственную службу в аппаратах палат Федерального собрания РФ (в Совете Федерации и Государственной думе); в аппаратах законодательных собраний субъектов РФ);

правительственную государственную службу в Аппарате Правительства РФ; в аппаратах правительств субъектов РФ;

а также:

исполнительную государственную службу в федеральных органах исполнительной власти субъектов РФ, регулирующих различные сферы деятельности: социальную (Минобрнауки, Агентство по культуре, Агентство по спорту и др.), инфраструктуру (Минтранс, Агентство по связи и др.), сельское хозяйство (Минсельхоз) и т.д. Исполнительная государственная служба, названная так условно, бесспорно, является составной частью правительственной государственной службы. Она организуется и осуществляется с непременным учетом функционального многообразия отраслевой специфики сфер государственной деятельности.

Специализированная публичная государственная служба — это реализация особо установленных полномочий публичными служащими соответствующей профессиональной специализации, исполняющими должностные обязанности в государственных органах, имеющими особую (специальную) компетенцию, как правило, для регулирования преимущественно однородной деятельности (по соответствующим предметам ведения). Специализированная публичная государственная служба выделяется как вид гражданской государственной службы в зависимости от функциональной специфики и особенностей компетенции соответствующих государственных органов, а также необходимого специального профессионального образования для исполнения полномочий по соответствующим государственным должностям государственной службы (ст. 12 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»). К специализированным видам государственной службы относятся такие, которые по своему предметно-деятельностному содержанию отличаются рядом характерных особенностей. Эти особенности отражают профессиональную специализацию государственно-служебной деятельности по реализации задач и функций, возложенных на специально образованный для этих целей государственный орган. Специализация государственно-служебной деятельности определяется в зависимости от функциональных особенностей государственного органа, особенностей предмета ведения и специальной профессионально-образовательной квалификации государственных служащих, необходимой для реализации их должностных правомочий, и компетенции, установленной для данного государственного органа. Такие государственные органы образуются специальными законами, и в соответствии с особым правовым регулированием организуется и функционирует государственная служба специализированных видов. К таким видам государственной службы, согласно действующему законодательству и сложившейся системе государственных органов, можно отнести:

дипломатическую государственную службу (МИД);

налоговую государственную службу (ГНС);

правозащитную государственную службу (в аппарате Уполномоченного по правам человека);

контрольно-надзорную государственную службу (в контрольно-надзорных государственных органах: Счетной палате, Министерстве по антимонопольной политике, Госгортехнадзоре, других службах федерального контроля и надзора транспорта, связи, различных инспекциях и т.д., сотрудники которых, в силу служебных обязанностей, соприкасаются с населением, взаимодействуют с должностными лицами и другими представителями предприятий, учреждений и организаций, осуществляют специальные контрольно-надзорные функции, являясь представителями власти);

финансово-кредитную государственную службу (в финансово-кредитных государственных органах: Центральном банке РФ, Федеральном казначействе, госбанках субъектов РФ);

избирательную государственную службу (в аппаратах избирательных комиссий: ЦИК РФ, избирательных комиссиях субъектов РФ);

альтернативную гражданскую службу, предусмотренную в соответствии с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 59).

Специальные функции и специальная компетенция присущи также уполномоченным государственным органам, которые призваны заниматься правоохранительной деятельностью. Она осуществляется путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неукоснительном соблюдении законодательно установленных порядка, правил и процедур. Именно на такие органы возложены задачи обеспечения законности и сохранения правопорядка. В широко распространенной литературе и разговорной речи их нередко называют спецорганами или компетентными органами, а службу в них — спецслужбой. Государственная служба в правоохранительных органах, называемая правоохранительной, осуществляется на должностях, учрежденных:

в аппаратах органов суда (Конституционный суд РФ, арбитражные суды, суды общей юрисдикции, в том числе и военные, всех инстанций) — судебная государственная служба;

в органах прокуратуры в Генеральной прокуратуре РФ и прокуратурах, входящих в систему прокуратуры по Конституции РФ (ст. 129) и закону о прокуратуре (ст. 11) — прокурорская государственная служба;

в органах внутренних дел — в милиции (МВД) — милицейская государственная служба;

в органах налоговой полиции (ФСНП) — налогово-полицейская государственная служба;

в таможенных органах (ГТК) — таможенная государственная служба;

в органах федеральной службы безопасности (ФСБ) –государственная служба безопасности;

в органах службы внешней разведки (СВР) — разведывательная государственная служба;

в органах юстиции (Минюсте, органах и подразделениях, входящих в его систем) — государственная служба юстиции;

в госнотариате (государственных нотариальных конторах) — нотариальная государственная служба.

Правоохранительная и военная службы во многих отношения близки и имеют общую специфику, что отражено в действующем российском законодательстве о соответствующих государственных органах. По этим основаниям государственная служба в правоохранительных и военных органах может быть отнесена к обоим видам государственной службы. Так, офицеры, находящиеся на службе во внутренних войсках, выполняют правоохранительные функции, являясь военнослужащими. В свою очередь, государственные служащие правоохранительных органов, занимающие должности, например, в органах милиции, службе безопасности, имеют статус военнослужащих. Сотрудники этих государственных органов проходят военную службу с учетом особенностей, предусмотренных специальным законодательством, что обусловлено спецификой выполнения служебных обязанностей. На военнослужащих МВД, ФСБ, СВР, ФСНП, ГТК, ФПС и др., то есть на лиц рядового и начальствующего состава (сотрудников), распространяются положения, регламентирующие прохождение службы в Вооруженных силах, а на работников, то есть на лиц, не имеющих специальных или воинских званий, — общие положения федерального законодательства о труде.

Однако, в отличие от службы в Вооруженных силах, диапазон правоохранительной службы не замыкается, естественно, на решении задач защиты обороноспособности страны. У правоохранительных видов государственной службы более широкий функционально-деятельностный спектр. В отличие от военнослужащих, проходящих службу в Вооруженных силах, военнослужащие правоохранительных органов, как правило, наделены полномочиями представителя власти, то есть их властные полномочия публичного характера выходят за пределы данного правоохранительного государственного органа. Из числа государственных служащих правоохранительных органов представителями власти признаются, например, сотрудники милиции, налоговой полиции, органов ФСБ. Их распорядительные действия (полномочия) могут распространяться на граждан и юридических лиц, организационно не подчиненных им по службе. Как представители власти, сотрудники правоохранительных органов наделены правом давать обязательные указания для этих лиц, применять меры принуждения и т.д. В этом смысле должностные лица Вооруженных сил представителями власти не являются (по крайней мере, в мирное время и не в условиях чрезвычайного положения). Поэтому, чтобы избежать терминологической путаницы, понятие «военная служба» следует употреблять применительно к службе в Вооруженных силах и военных структурах РФ, то есть прежде всего в войсках и других воинских формированиях. Этот подвид военной публичной (государственной) службы можно условно именовать войсковой службой, которая делится по видам и родам войск, подчиненных Министерству обороны и другим силовым ведомствам (войска службы безопасности (ФСБ), внутренние войска (МВД), войска спец связи (ФАПСИ), войска службы внешней разведки (СВР), войска Федеральной службы охраны (ФСО), пограничные войска (ФПС), войска гражданской обороны (МЧС), железнодорожные войска). Особенности правоохранительной государственной службы и некоторых других видов гражданской государственной службы, например, таких как фельдъегерская, гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, сотрудники которых являются военнослужащими, отражает термин «военизированная публичная (государственная) служба».

К военизированной публичной службе могут быть отнесены:

охранная (по подведомственности — в МВД, МПС, ФСО и т.д.);

пожарная (в Государственной противопожарной службе МЧС);

фельдъегерская (в Государственной фельдъегерской службе Минсвязи РФ);

правительственная связь (ФСБ);

спасательная (Аварийно-спасательная и Горноспасательная службы МЧС);

служба чрезвычайных ситуаций (МЧС);

казачья (в войсковых обществах, зачисленных на государственную службу).

Так же необходимо отметить, что в ФЗ «О системе государственной службы РФ» нет прямых указаний о том, что данный закон устанавливает основы всех видов государственной службы, как тех, которые сложились, так и тех, образование которых возможно, в том числе нет упоминаний о специализированной или военизированной службе. Фактически данный закон установил основы гражданской государственной службы, так как государственная служба в ряде отдельных государственных органов уже была урегулирована. К тому же специальные законы, регулирующие какой-либо особый вид государственно-служебной деятельности, имеют большую силу, чем данный Федеральный закон.

Сообразно тому, как выстраиваются объем и структура, отражающие виды политической власти, отрасли и сферы публичного управления, а также в зависимости от содержания и характера исполнения государственными служащими возложенных на них обязанностей, проводится политико-правовое оформление государственной службы с учетом ее специфики в различных государственных органах в новый политический институт — публичную государственную службу. Политико-правовые основы организации публичной государственной службы закрепляются в актах общего характера, а также в специальных актах, касающихся отдельных государственных органов власти. Основополагающими актами общего характера для формирования института публичной государственной службы РФ является Конституция РФ и ФЗ «О системе государственной службы РФ». Они заложили правовой фундамент для дальнейшего законодательства, регулирующего публичную государственную службу РФ по уровням и видам.

Следует также обратить внимание на то, что отечественная политическая наука связывают государственную службу исключительно с деятельностью государственных служащих в органах государства. В стороне остаются некоторые организации, например, Центральный банк РФ, Российский фонд федерального имущества и т.п. Служба в таких государственных организациях, как ни странно, не отнесена к государственной службе. В то же время в зарубежных странах (Великобритания, США, Франция и др.) публичная служба осуществляется не только в государственных органах, но и в государственных учреждениях, организациях, публичных корпорациях, органах местного самоуправления, осуществляющих функции государства.

Очевидно, в этой части российская общественная наука, и российский законодатель могли бы более тщательно рассматривать опыт зарубежных стран в целях совершенствования организации и деятельности службы российского государства, обеспечивающей выполнение его задач и функций. В этой связи вполне оправданным является предложение об отнесении преподавателей государственных образовательных учреждений, осуществляющих обучение на специальности «Юриспруденция» и «Государственное и муниципальное управление», по правовому статусу к государственным служащим РФ. Отчасти потому, что сущность их профессиональной деятельности заключается в обеспечении подготовки юристов и специалистов в области государственного и муниципального управления как будущих профессионалов в сфере публичного управления. Отнесение же врачей, учителей и других лиц, работающих в государственных учреждениях, к государственным служащим связано, как выше отмечалось, с понятием государственной службы в широком и узком смысле. В этой связи, например, врач и учитель, осуществляя профессиональную деятельность, обеспечивает не управленческие функции в области здравоохранения и образования, а непосредственно «учит» и «лечит». Следовательно, законодательное определение государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов не создает правовых основ для отнесения всех работников бюджетных организаций к государственным служащим, что могло бы быть, если бы институт публичной службы был законодательно определен в Российской Федерации.

Следовательно, видоизменения института государственной службы РФ в общественно-политический институт публичной государственной службы должно заключаться в следующем:

Во-первых, публичная государственная служба должна выполнять задачи и функции по ведению публичных дел российского общества.

Во-вторых, в условиях демократизации общества, формирования рыночной экономики происходит сближение методов государственного, общественного и частного управления. В связи с этим публичная государственная служба уже выступает как институт, производящий публичные услуги для населения.

В-третьих, публичная государственная служба, как политико-правовой институт, напрямую являясь составной частью политической системы Российской Федерации, будет играть роль стабилизатора политических конфликтов, уравновешивая действие различных политических сил в решении вопросов общества и государства.

В-четвертых, публичная государственная служба обеспечит взаимодействие государства с гражданским обществом.

В-пятых, эффективная организация и управление публичной государственной службой есть одно из условий обеспечения становления правового государства.

В-шестых, значение института публичной государственной службы входящего в систему публичной службы Российской Федерации обусловлено тем, что среди всех вопросов, решаемых государством, главным является вопрос о кадрах. Именно публичные служащие развитых демократических стран призваны профессионально и компетентно решать задачи публичного управления.

3.3.2. Место и роль муниципальной службы в системе публичной службы Российской Федерации

Проблемы, стоящие сегодня перед Россией, чрезвычайно сложны и многообразны. Одной из наиболее важных в современном демократическом развитии российского государства и общества является создание эффективной и действенной системы местного самоуправления.

Общепризнанное понятие местного самоуправления отражено в Европейской Хартии местного самоуправления, которая была ратифицирована Россией 11 марта 1998 года и стала, таким образом, частью российской правовой системы. Согласно ст. 3 Хартии под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления (местных сообществ) регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Приведенное определение — итог многовековой исторической практики организации общественной жизни на муниципальном уровне, итог поиска такой системы публичного управления, которая наиболее адекватна интересам местных сообществ и общенациональным интересам государства, получающего в рамках такой системы возможность наиболее эффективно использовать свои полномочия, переложив часть своих функций на муниципальный уровень.

Здесь уместно привести высказывание Алексиса де Токвиля, который доказывает необходимость децентрализации власти: «центральная власть, какой бы просвещенной она не представлялась, не в состоянии охватить все частности жизни великого народа. Она не может этого сделать потому, что подобная задача превосходит все пределы человеческих возможностей. Когда такая власть стремится своими силами создать и привести в действие бесчисленное множество различных общественных механизмов, она должна либо довольствоваться весьма неполными результатами, либо ее усилия будут тщетны».

На протяжении всей истории российской государственности прослеживается процесс сочетания централизованного управления и территориального (регионального и местного) самоуправления, что объясняется значительной пространственной протяженностью России и объективной востребованностью включения самоуправленческих начал в публичное управление. По мнению И. В. Выдрина, «история местного самоуправления — это история поиска оптимальной, эффективной модели руководства страной, при которой провинция как можно лучше будет удовлетворять интересам центра». Характерным обстоятельством является то, что государство, особенно в кризисные периоды своего развития, сознательно шло на возрождение самоуправления в той или иной форме и степени с целью сохранения целостности российской державы. Периоды усиления и ослабления централизации, сменяющие друг друга на протяжении российской истории, доказывают всеобщую цикличность социальных процессов, открытую современной общественной наукой в лице таких ее представителей, как А. Тойнби, П. Сорокин. По поэтическому выражению П. Сорокина, «великая симфония социальной жизни “исчисляется” множеством раздельных процессов, каждый из которых течет волнообразно, сменяется в пространстве и времени». При этом циклы означают не полное повторение, а новое воплощение лежащих в их основе принципов.

Жизнеспособность человеческого социума возможна лишь при условии, что все его институты исправно выполняют свои функции. От институтов публичной (государственной и муниципальной) службы в развитых демократических странах во многом зависит нормальное функционирование и развитие гражданского общества. Однако движение по демократическому пути развития еще не означает, что российское общество сразу окажется в новом стабильном состоянии. Для этого потребуется еще немало сил и времени в отношении создания действенной и современной системы муниципального управления. В. Е. Чиркин справедливо отмечает, что в настоящее время происходит процесс становления «действительно “легитимного” субъекта местного самоуправления, как целостного структурированного местного гражданского сообщества, которое приобрело внутренние структуры и процедуры, благодаря которым стала возможной выработка воли местного сообщества».

Концептуальное осмысление муниципальной службы как института публичной службы требует выяснения его природы, анализа истоков, коренящихся в самом гражданском обществе.

Не вдаваясь в историю понятия «гражданское общество» и учитывая его генетическую связь, прежде всего, с местным самоуправлением, подчеркнем, что в современном понимании этим термином обозначается форма добровольной самоорганизации конкретного человеческого сообщества, возникшая без давления со стороны государства как совокупность независимых общественных институтов (в том числе и института муниципальной службы), напрямую не подчиненных государству, но связанных с последним и оказывающих известное давление на политическую власть.

В этой связи можно выделить ряд признаков гражданского общества, которые помогут рельефнее понять природу института муниципальной службы. Среди них:

наличие образовавшихся самодеятельных ассоциаций, озабоченных общественными интересами;

относительная независимость от государства;

гражданский характер деятельности общественных объединений, напрямую и непосредственно учитывающих социальный заказ;

деятельность гражданских ассоциаций в общеправовых рамках государства и собственного нормативного регулирования;

горизонтальность, добровольность и равноправие отношений.

К элементам гражданского общества, которое начало складываться в России с конца 80-х гг. XX века, следует отнести достаточно заметные его составляющие:

формирование предпринимательского слоя как основы «среднего» класса;

появление многопартийной системы, способствующей значительной активизации населения и развитию гражданских инициатив;

возникновение собственно самодеятельных (не политических) объединений, добровольных общественных организаций социального характера, действующих на федеральном, региональном и местном уровнях.

Процесс образования последних — несомненный показатель становления российского гражданского общества. Однако в результате двойной социальной деструкции, имевшей место в советское и постсоветское время, общество приобрело, да и сохраняет сейчас, довольно аморфный характер. В нем наряду с конструктивными инициативами и группами появилось большое число людей и групп с асоциальными устремлениями, анархистскими и криминальными установками. К счастью, они не определяют доминирующую тенденцию на развитие здорового самоуправления, хотя последнее пока оценивается населением как малоэффективное.

В отличие от государства гражданское общество не претендует на статус общественного института. Оно «изначально аморально и плюралистично, самоиронично и самокритично».



Страницы: Первая | 1 | 2 | 3 | ... | Вперед → | Последняя | Весь текст




map